申请人：靖边县某诚信混凝土有限公司。

被申请人：靖边县自然资源和规划局。

申请人不服被申请人靖边县自然资源和规划局2023年7月14日作出的《行政处罚决定书》，向本机关申请行政复议，本机关依法受理，现已审理终结。

申请人请求：撤销靖边县自然资源和规划局2023年7月14日作出的《行政处罚决定书》。

申请人称：申请人不予退还12.61亩土地给靖边县杨桥畔某村村委会。1999年，靖边县杨桥畔镇人民政府与申请人的100余亩土地置换了该地块，置换以后申请人与村民承包了该地块附近部分土地。承包后，申请人在上述土地内修建并添加了各种设施设备，并成立了靖边县某诚信混凝土有限公司。后靖边县杨桥畔镇人民政府于2014年11月24日向申请人作出证明，该证明载明：“镇政府同意贵公司备案，请相关部门予以办理相关手续”。后靖边县国土资源局等多个部门于2018年6月5日出具了陕西省企业投资项目备案。因此，申请人并非非法占用，不予退还12.61亩土地给靖边县杨桥畔某村村委会。被申请人对申请人处罚太高。申请人向靖边县国土资源局等多个部门进行备案登记，且多个部门均签字、盖章，被申请人对申请人处罚太高。被申请人作出的行政处罚决定书程序违法。行政处罚决定书中称:“你公司如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起60日内依法向榆林市自然资源和规划局申请行政复议，或者六个月内直接向靖边县人民法院提起诉讼”。根据我国相关法律规定，应当先向县人民政府提出行政复议，而被申请人作出的行政处罚决定是直接向榆林市自然资源和规划局行政复议。综上，被申请人作出的处罚决定应当予以撤销。

被申请人称：本案处罚程序合法。2023年4月，根据省委巡视组反馈关于靖边县方正诚混凝土有限公司涉嫌非法占地修建拌合站项目的线索。我局依法予以立案，依法向被答复人送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。此外，对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。处罚经法制审核和送达等法定程序，处罚程序合法。本案违法事实清楚。被答复人错将用地审批前置备案材料当作合法用地审批文件，申请人未依法办理任何用地审批和规划许可审批文件，违法行为事实清楚，处罚证据确实充分。处罚合法合理。根据法律规定，违法行为适用当时的法律规定。靖边县方正诚混凝土有限公司未经依法审批，擅自占用杨桥畔某村集体土地修建拌合站项目。经我单位工作人员与靖边县银河测绘有限公司现场勘测，测绘公司测定，该项目总占地面积8409.15平方米(折合:12.61亩)。经与当事人现场勘验以及向当事人询问，并结合榆林市国土空间分析报告影像分析比对，该项目2021年9月1日前建设占地6115.98平方米(折合:9.1739亩)。2021年9月1日后新建占地2293.17平方米(折合:3.44亩)。对该公司2021年9月1日前非法占用的6115.98平方米(折合:9.1739亩)工业用地处以每平方米12元的罚款，计罚款人民币柒万叁仟叁佰玖拾壹元柒角陆分(￥7.339176万元);对该公司2021年9月1日后非法占用的2293.17平方米(折合3.44亩)工业用地处以每平方米300元的罚款，计罚款人民币陆拾捌万柒仟玖佰伍拾壹元整(￥68.7951万元);共计罚款柒拾陆万壹仟叁佰肆拾贰元柒角陆分(￥76.134276万元)。罚款因违法行为发生在土地管理法修订先后而有所区别，我局区分违法行为发生时间并在法律规定范围内作出处罚，处罚决定符合法律规定。综上所述，答复人作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律法规等依据正确，程序合法，内容适当，请求复议机关予以维持。

经审理查明：案涉企业成立于2014年6月，经营商品混凝土生产及销售等，项目用地类型为工业用地，总占地面积约12亩。项目于2013年4月开始修建，场地内建设内容有彩钢大棚、搅拌设施、砖混房、彩钢房等，修建时场地全部用水泥进行了硬化。项目于2018年修建完毕。2018年6月，申请人在靖边县发改局对该项目进行了备案。申请人用地时未经相关部门批准。

2023年3月，申请人在原占地范围内新建一处拌合楼。应相关部门整改要求，对原占地范围内的部分破损路面进行翻新硬化。

2023年4月21日，被申请人以申请人未经审批擅自占用土地建设拌合站，违反《土地管理法》第二条第三款，涉嫌违法占地，对申请人进行立案调查。

2023年5月5日，被申请人以申请人未经审批擅自占用土地建设拌合站，下达责令停止违法行为通知书，要求申请人立即停止违法行为。同日，下达接受调查通知书。

2023年5月8日，靖边县自然资源监察大队委托靖边县银河测绘有限公司对该拌合站项目的占地面积、现状、界址坐标及地上建筑物面积进行勘验，并出具了《宗地测绘报告》，测绘结果为申请人总用地规模0.8409公顷。占地类型为工业用地。

被申请人对申请人法定代表人以及杨桥畔某村矛盾纠纷调解中心主任进行调查询问，制作了询问笔录。

2023年6月2日，被申请人拟定违法案件调查报告。

2023年6月27日，县自然资源监察大队对该公司拟作出处罚决定建议为：责令退还非法占用的8409.15㎡土地给该村村委；在非法占用的8409.15㎡土地上的建筑物等由该公司与村委协商处置；罚款76.134276万元。处罚建议通过了法制审核。

2023年7月6日，被申请人向申请人送达行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，告知申请人五日内行使相关权利。同日，对本案处理决定进行了审批。

2023年7月14日，被申请人作出涉案行政处罚决定书，内容为：责令申请人将非法占用的8409.15㎡土地退还给该村村委；对该公司2021年9月1日前非法占用的6115.98平方米(折合:9.1739亩)工业用地处以每平方米12元的罚款，计罚款人民币柒万叁仟叁佰玖拾壹元柒角陆分(￥7.339176万元);对该公司2021年9月1日后非法占用的2293.17平方米(折合3.44亩)工业用地处以每平方米300元的罚款，计罚款人民币陆拾捌万柒仟玖佰伍拾壹元整(￥68.7951万元);共计罚款柒拾陆万壹仟叁佰肆拾贰元柒角陆分(￥76.134276万元)。处罚决定书于7月17日向申请人送达。

申请人不服处罚决定，向本机关申请行政复议，请求撤销处罚决定。

本机关认为：《土地管理法》（2004版）第七十六条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《土地管理法》（2019版）第七十七条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

根据上述法律规定，新旧《土地管理法》均规定申请人的行为属于违法行为，且新的规定处罚较重。

《土地管理法实施条例》（2014版）第四十二条规定：依照《土地管理法》（2004版）第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《土地管理法实施条例》（2021版）第五十七条规定：依照《土地管理法》（2019版）第七十七条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。另外，《行政处罚法》第三十七条规定：实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。

本案中，案涉建设项目于2013年开始修建，完工于2018年。根据《行政处罚法》第三十七条，对申请人该违法占地行为应当适用旧的规定。关于申请人于2023年3月在原占地范围内新修一处拌合楼的行为，参考原国土资源部《关于查处土地违法行为如何适用<土地管理法>有关问题的通知》（国土资发〔1999〕87号）：新法实施前发生的非法占地行为，在新法实施后继续在非法占用的土地上构筑建筑物和其他设施的，依照新法处理并无不当。对于原水泥地进行翻新硬化，属于对原水泥地的翻建行为，未产生新的违法占地行为，依据新法进行处罚无法律依据。

关于本案法律适用问题。根据实体从旧、程序从新的法律适用基本原则，对申请人旧的违法行为应当适用《土地管理法》（2004版）第七十六条和《土地管理法实施条例》（2014版）第四十二条；对申请人新的违法行为应当适用《土地管理法》（2019版）第七十七条和《土地管理法实施条例》（2021版）第五十七条。涉案处罚决定对新旧违法行为未区分适用法律，且遗漏了《土地管理法实施条例》作为处罚依据，系法律适用错误。

关于被申请人处罚程序是否合法。《行政处罚法》第四十四条、第四十五条规定了当事人享有陈述、申辩和要求听证的权利，目的在于行政机关应当充分听取当事人意见，确保处罚决定的正确、有效。本案中，被申请人在发出陈述、申辩和申请听证告知书当日即对本案作出结案审批，不符合法律规定。《行政处罚法》第五十七条第二款规定：对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。对于罚款额度达到76万元这类对相对人处以较重行政处罚的行政决定，应当经被申请人负责人集体讨论通过，被申请人提交的《证明》不能作为涉案处罚决定经过集体讨论的相关证据，违反法定程序。另外需要指出的是，自2022年1月1日起，除实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关外，全市行政复议职责集中至市、县级人民政府，一级政府只保留一个行政复议机关，统一管辖以本级政府派出机关、本级政府部门及其派出机构、下一级政府以及有关法律、法规授权的组织为被申请人的行政复议案件。市、县级人民政府工作部门不再受理新的行政复议案件。本案处罚决定告知当事人救济途径错误，特此指出，在以后的执法中尽快纠正。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1、第2、第3目的规定，本机关决定如下：

撤销被申请人靖边县自然资源和规划局2023年7月14日作出的靖政资规罚〔2023〕75号《行政处罚决定书》。

如不服本复议决定，可以自收到本决定书15日内向榆林市中级人民法院提起行政诉讼。

靖边县人民政府

2023年9月27日